Estudo elaborado pela MAP&P soluções jurídicas sobre a possibilidade de admissão de capital estrangeiro em empresas de segurança privada, considerando as disposições legais vigentes e uma recente decisão judicial que abordou o assunto.
A decisão judicial que recentemente abordou o assunto foi proferida pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça – STJ nos autos do Mandado de Segurança – MS nº 19.088/DF. Foi levado em conta recentes alterações na Constituição Federal, com impacto direito no Código Civil e também Lei n.º 7.102/83, que é a lei vigente que trata do tema da segurança privada.
Tratou-se naquela decisão de maneira clara e objetiva, sobre ações judiciais que abordavam o mesmo tema. Além da interpretação que deve ser dada ao artigo 11 da Lei n.º 7.102/83, que é o que trata da constituição das empresas e participação estrangeira em tal processo.
Tentando prever possíveis alterações no entendimento ora proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, será tratada na presente opinião legal, os possíveis efeitos do Projeto de Lei nº 6 de 2016. Projete este, que visa instituir o Estatuto da Segurança Privada e da Segurança das Instituições Financeiras, atualmente em fase de revisão no Senado Federal. Sendo o objetivo atualizar e unificar a legislação sobre o assunto, colocando no âmbito legal disposições que atualmente estão contidas em normas administrativas em âmbito infra-legal.
Assim, à análise que segue abaixo se pautará pelas disposições contidas na Constituição Federal, Código Civil, Lei nº 7.102/83. Também será feito uma breve análise do disposto no texto do Projeto de Lei mencionado acima, tratando do conceito legal de atividades de segurança privada, o acórdão do mandado de segurança recentemente publicado sobre o tema, as disposições legais sobre o tema, e as tendências legislativas frente ao projeto de lei em trâmite no Senado, para ao final, concluir sobre a possibilidade de admissão ou não de capital estrangeiro em empresas de segurança privada.
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Atividade de segurança privada e atual definição legal
Atualmente em vigor a Lei nº 7.102/1983 traz em seu artigo 10[1] as definições sobre normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valores, pontuando ao longo de seu texto diversas particularidades e obrigações sobre o desenvolvimento e prática da atividade de segurança privada no Brasil.
A Lei em questão que originalmente é do ano de 1983, sofreu diversas alterações após ser recepcionada pela Constituição Federal de 1988, introduzidas por leis e medidas provisórias[2], visto sua necessidade de atualização frente ao amplo desenvolvimento da atividade de segurança privada no país e a necessidade de adequar a legislação em vigor aos fenômenos sociais que se desenvolveram.
Vale destacar que para o presente estudo, não obstante apenas as definições sobre o que caracteriza o serviço de segurança privada estar sendo destacado, a norma traz diversos outros aspectos, tais como a necessidade de equipamentos obrigatórios e procedimentos necessários em determinadas atividades, penalidades em casos de descumprimento, entre outras.
Ainda no âmbito da referida em Lei conforme previsão já existente em seu texto, foi publicado o Decreto 89.056/1983 regulamentando e detalhando pontos específicos da norma, trazendo uma profundidade ainda maior sobre o desenvolvimento da atividade de segurança privada[3]. Ressalta-se que apesar o texto original da Lei ser do ano de 1983, as definições colocadas abaixo originaram-se do Decreto 1.592 de 1995, ou seja, também fruto de atualização das atividades com o contexto real.
Finalmente, chegando a definição que atualmente é considerado para fins regulatórios e fiscalizatórios, o Ministério da Justiça através do Departamento de Polícia Federal na Portaria n.º 3.233/2012, que é a que traz de de maneira mais clara e objetiva os conceitos relacionados às atividades de segurança privada, no artigo 1º, §3º, traz a seguinte definição sobre o que é considerado como atividades de segurança privada:
Art. 1º – A presente Portaria disciplina as atividades de segurança privada, armada ou desarmada, desenvolvidas pelas empresas especializadas, pelas empresas que possuem serviço orgânico de segurança e pelos profissionais que nelas atuam, bem como regula a fiscalização dos planos de segurança dos estabelecimentos financeiros.
§ 3º – São consideradas atividades de segurança privada:
I – vigilância patrimonial: atividade exercida em eventos sociais e dentro de estabelecimentos, urbanos ou rurais, públicos ou privados, com a finalidade de garantir a incolumidade física das pessoas e a integridade do patrimônio;
II – transporte de valores: atividade de transporte de numerário, bens ou valores, mediante a utilização de veículos, comuns ou especiais;
III – escolta armada: atividade que visa garantir o transporte de qualquer tipo de carga ou de valor, incluindo o retorno da equipe com o respectivo armamento e demais equipamentos, com os pernoites estritamente necessários;
IV – segurança pessoal: atividade de vigilância exercida com a finalidade de garantir a incolumidade física de pessoas, incluindo o retorno do vigilante com o respectivo armamento e demais equipamentos, com os pernoites estritamente necessários; e
V – curso de formação: atividade de formação, extensão e reciclagem de vigilantes.
Assim, para fins de presente estudo, os serviços de vigilância patrimonial, transporte de valores, escolta armada, segurança pessoal e também cursos de formação, são os que serão levados em conta sempre que se referir as atividades de segurança privada, até que mais a frente, se aborde o disposto no Projeto de Lei nº 6 de 2016 do Senado Federal, que busca atualizar as atividades consideradas como serviços de segurança privada.
2. O acórdão do Mandado de Segurança – MS nº 19.088/DF e a interpretação do artigo 11 da Lei 7.102/1983
Como inicialmente foi abordado acima, o Superior Tribunal de Justiça ao analisar Mandado de Segurança impetrado pela Associação Brasileira das Empresas de Transporte de Valores – ABTV em face do Ministério da Justiça, proferiu o entendimento de que sim, é possível que empresas de segurança nacional, recebam o aporte de capital estrangeiro. Desde que referida empresa esteja constituída, e, dessa forma, sujeita a legislação brasileira, inobstante a disposição contida no artigo 11 da Lei 7.102/1983, que tem a seguinte redação:
“A propriedade e a administração das empresas especializadas que vierem a se constituir são vedadas a estrangeiros”
Não havendo melhor forma de justificar referida conclusão senão aquela dada no voto do acórdão proferido pelo Relator, Ministro Herman Benjamin, a fundamentação dada ao tema ressalta que:
“em sua redação original, a Constituição de 1988, em seu art. 171, distinguia empresa brasileira e empresa brasileira de capital estrangeiro, permitindo que determinados setores de atividades fossem reservados apenas às segundas”.
Mais à frente no mesmo voto, o Ministro conclui:
“com a revogação explícita do art. 171 da Constituição pela EC 6/1995, caíram as discriminações contra empresas brasileiras fundadas na origem do seu capital, salvo raros casos objeto de tratamento constitucional específico. A partir desse momento, a lei não mais pode discriminar empresa brasileira de capital nacional de empresa brasileira de capital estrangeiro, ou seja, desde que uma empresa seja brasileira (constituída no Brasil e sujeita às leis brasileiras) a origem do seu capital é irrelevante”.
Dessa maneira, o entendimento que prevalece no acórdão é o de não criar reserva de mercado destinado exclusivamente ao capital nacional para o investimento e aporte no ramo de segurança privada, no desenvolvimento de atividades previstas como exclusivas do setor de segurança privada e sim assegurar que o Ministério da Justiça através do Departamento de Polícia Federal, órgão da administração pública responsável pela regulação do setor tenha formas de controlar de maneira mais incisiva as atividades desenvolvidas pelo mercado de segurança nacional.
A interpretação que deve ser dada ao já antiquado texto do artigo 11 da referida lei, é no sentido de que para as empresas de segurança privada que forem organizadas em conformidade com a lei brasileira e que tenham no país a sede de sua administração[4], independe para fins do exposto no artigo, a origem do capital de investimento, podendo haver participação estrangeira, seja ela na forma direta ou indireta.
Em outros termos, a vedação prevista no artigo 11 é para a atuação de empresas estrangeiras, sem nenhuma espécie de vínculo com as normas nacionais e representatividade em território nacional.
Assim sendo, com a decisão proferida pela 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, se fez valer o princípio constitucional da livre concorrência[5], garantindo aos agentes econômicos atuantes no mercado, independentemente da origem do capital investido para abertura e funcionamento da empresa, seja ele nacional ou internacional, uma paridade na atuação, desde que respeitada a premissa básica de constituição sob as leis brasileiras e sede no território nacional.
3. O substitutivo da Câmara nº 6 de 2016, ao Projeto de Lei do Senado nº 135 de 2010. Legislação sobre a Segurança Privada
Chegando a parte final deste estudo, antes de adentrar as questões relacionadas a nova legislação, vale destacar o processo de tramitação do Projeto de Lei que irá instituir Estatuto da Segurança Privada e da Segurança das Instituições Financeiras, atualizando e modernizando as disposições necessárias para o correto desenvolvimento do mercado e revogando as disposições contidas na Lei 7.102/1983 e as demais normas que foram promulgadas para editá-la e atualizá-la.
A título de breve histórico, o projeto de lei que inicialmente foi proposto no Senado Federal teve o início de sua tramitação no ano de 2010 até o envio à Câmara dos Deputados em 2012, para que esta exercesse o papel de casa revisora.
Após condensar os inúmeros projetos de lei que por lá haviam sido propostos, adequar, revisar e incluir modificações no projeto encaminhado pelo Senado, a Câmara dos Deputados votou e aprovou o texto substitutivo que servirá de base para nossa análise e encaminhou o Projeto de Lei substitutivo da Câmara nº 6 de 2016, ao Projeto de Lei do Senado nº 135 de 2010.
No Senado, o texto foi designado para análise nas Comissões Permanentes de Assuntos Sociais, onde atualmente se encontra, e também de Constituição, Justiça e Cidadania, até que as modificações introduzidas sejam analisadas, votadas e aprovadas no âmbito das comissões. E assim texto final seja enviado para votação no plenário do Senado, quando, após votação, será enviado para sanção ou veto presidencial. Em outros termos, há ainda algumas etapas até que o texto final ganhe força vinculante de Lei.
Sob o prisma da possibilidade de investimento de capital estrangeiro no ramo de segurança privada, o texto do projeto de lei em trâmite no Senado, traz restrição tão somente em uma única possibilidade, conforme coloca-se abaixo:
Art. 20. Empresa de serviços de segurança é a pessoa jurídica, obrigatoriamente constituída na forma de sociedade limitada ou anônima de capital fechado ou aberto com ações não negociáveis em bolsa, com o fim de prestar os serviços previstos nos incisos I, II, III, IV, V, VII, VIII, IX, XI,XII e XIII do caput art. 5º desta Lei, além dos serviços correlatos definidos em regulamento.
(…)
§ 2º É vedada a participação direta ou indireta de estrangeiro, pessoa natural ou jurídica, no capital social votante das empresas de serviço de segurança privada especializadas em transporte de numerário, bens e valores, de que trata esta Lei.
(…)
§ 4º Será nulo de pleno direito qualquer acordo entre sócios, acionistas ou cotistas, ou qualquer ato, contrato ou outra forma de avença que, direta ou indiretamente, confira ou objetive conferir a estrangeiro, pessoa natural ou jurídica, participação direta ou indireta no capital votante das empresas mencionadas no § 2º.
Como taxativamente colocado no texto apresentado ao Senado, a hipótese em que é expressamente vedada a participação direta ou indireta de pessoa física ou jurídica no capital social de empresas, é no caso de empresas especializadas em transporte de numerário, bens e valores.
Destaca-se que é previsto no texto, no artigo 5º[6], um rol taxativo de quais são as atividades consideradas como serviços de segurança privada. Da análise do citado rol, percebe-se que a restrição a participação de capital estrangeiro atinge tão somente 1 (uma) das 13 (treze) atividades que são consideradas por serviços de segurança privada. Há com isso, implicitamente, autorização para que no desenvolvimento das outras 12 (doze) atividades haja a participação de estrangeiro, seja ele (a) pessoa física ou jurídica, no capital social votante da empresa.
Ponto que vale a pena salientar antes de partirmos para a conclusão, é a vedação contida no parágrafo 4º colacionado acima, que veda e expressamente torna nulo a existência de contratos, contratos de gaveta ou qualquer outro tipo de acordo que confira ou objetive conferir a estrangeiro, pessoa natural ou jurídica, participação direta ou indireta no capital votante das empresas especializadas em transporte de numerário, bens e valores.
Dessa maneira, considerando que ao longo de todo o texto não há outra menção autorizando ou restringindo a participação de capital social, passemos à conclusão possível sobre o tema.
4. Conclusão.
Diante de todo o exposto, a conclusão possível acerca do questionamento feito pela ESSP – Empresa de Suporte à Segurança Privada, sobre a possibilidade de admissão de capital estrangeiro em empresas de segurança privada, é de que respeitadas as exigências legais, sim, é possível que haja tal admissão.
Considerando que a própria Lei nº 7.102/1983 guardou competência ao Ministério da Justiça que através do Departamento de Polícia Federal regulamenta e fiscaliza o setor de segurança privada e levando em conta também o advento da Portarian.º 3.233/2012, que traz em seus artigos 4º[7], 20[8], 74[9], expressamente a vedação a posse e administração de estrangeiros para as atividades de vigilância patrimonial, transporte de valores e cursos de formação, mesmo antes do advento da decisão do Mandado de Segurança – MS nº 19.088/DF, seria possível a participação de capital estrangeiro em empresas que atuam no mercado de segurança privada.
A decisão proferida nos autos do acórdão, e que se ressalte ainda não transitou em julgado, trouxe ao setor um maior respaldo sobre o tema ao considerar que a interpretação do artigo 11 da Lei nº 7.102/1983 deve ser feita no sentido de separar empresas que operam constituídas sob as leis brasileiras e em território nacional, daquelas 100% estrangeiras constituídas sob leis de outros Estados e fora do território nacional. A grande contribuição para o setor vinda da decisão proferida, é a diferenciação demonstrada sobre o que é capital estrangeiro e o que é empresa estrangeira, não havendo, como demonstrado no voto do acórdão, sentido em barrar o investimento estrangeiro, que contribuirá e muito para o desenvolvimento do setor no País.
Vale a ressalva de que mesmo sem ter transitado em julgado e já terem sido opostos embargos de declaração pela Impetrante do Mandado de Segurança, acreditamos que dificilmente tal decisão seja reformada, ao ponto de ser declarado ilegal o investimento estrangeiro em empresas que atuam no mercado de segurança privada.
Finalizando o presente estudo e abordando a tramitação do Projeto de Lei que tem o intuito de instituir o Estatuto da Segurança Privada e da Segurança das Instituições Financeiras. Acreditamos que quando promulgada, tal legislação dará mais segurança aos participantes desse mercado, seja pelo lado da administração pública, seja pelo lado das empresas privadas que atuam no setor. Tal afirmação é feita considerando a necessária atualização legislativa sobre o tema e também a segurança jurídica que uma norma que foi e ainda está sendo amplamente discutida pelo legislativo, trará ao setor. Resta saber quando sua tramitação terá continuidade, sendo levada a sanção presidencial.
Referências
[1]Art. 10. São considerados como segurança privada as atividades desenvolvidas em prestação de serviços com a finalidade de:
I – proceder à vigilância patrimonial das instituições financeiras e de outros estabelecimentos, públicos ou privados, bem como a segurança de pessoas físicas;
II – realizar o transporte de valores ou garantir o transporte de qualquer outro tipo de carga.
§ 1º Os serviços de vigilância e de transporte de valores poderão ser executados por uma mesma empresa.
§ 2º As empresas especializadas em prestação de serviços de segurança, vigilância e transporte de valores, constituídas sob a forma de empresas privadas, além das hipóteses previstas nos incisos do caput deste artigo, poderão se prestar ao exercício das atividades de segurança privada a pessoas; a estabelecimentos comerciais, industriais, de prestação de serviços e residências; a entidades sem fins lucrativos; e órgãos e empresas públicas. (g.n.).
[2](i) Lei nº 8.863, de 1994;
(ii)Lei nº 9.017, de 1995;
(iii) Lei nº 11.718, de 2008;
(iv) Medida Provisória nº 2.184-23, de 2001;
[3]Art. 30. São considerados como segurança privada as atividades desenvolvidas em prestação de serviços com a finalidade de:
I – proceder à vigilância patrimonial das instituições financeiras e de outros estabelecimentos, públicos ou privados, e à segurança de pessoas físicas;
II – realizar o transporte de valores ou garantir o transporte de qualquer outro tipo de carga.
§ 1º As atividades de segurança privada desenvolvidas por empresas especializadas em prestação de serviços, com a finalidade de proceder à segurança de pessoas físicas e de garantir o transporte de valores ou de qualquer outro tipo de carga, serão consideradas, para os efeitos deste Regulamento, segurança pessoal privada e escolta armada, respectivamente.
§ 2º As empresas especializadas em prestação de serviços de segurança, vigilância e transporte de valores, constituídas sob a forma de empresas privadas, além das hipóteses previstas nos incisos I e II deste artigo, poderão se prestar:
a) ao exercício das atividades de segurança privada a pessoas;
b) a estabelecimentos comerciais, indústrias, de prestação de serviços e residências;
c) a entidades sem fins lucrativos;
d) a órgãos e empresas públicas.
[4]Código Civil – Art. 1.126 – É nacional a sociedade organizada de conformidade com a lei brasileira e que tenha no País a sede de sua administração.
[5] Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I – soberania nacional;
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
IV – livre concorrência;
V – defesa do consumidor;
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
VII – redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII – busca do pleno emprego;
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
[6]Art. 5º São considerados serviços de segurança privada, sem prejuízo das atribuições das Forças Armadas, dos órgãos de segurança pública e do sistema prisional:
I – vigilância patrimonial;
II – segurança de eventos em espaços comunais, de uso comum do povo;
III – segurança nos transportes coletivos terrestres, aquaviários e marítimos;
IV – segurança perimetral nas muralhas e guaritas de estabelecimentos prisionais;
V – segurança em unidades de conservação;
VI – monitoramento de sistemas eletrônicos de segurança e rastreamento de numerário, bens e valores;
VII – execução do transporte de numerário, bens ouvalores;
VIII – execução de escolta de numerário, bens ou valores;
IX – execução de segurança pessoal com a finalidade de preservar a integridade física de pessoas;
X – formação, aperfeiçoamento e atualização dos profissionais de segurança privada;
XI – gerenciamento de riscos em operações de transporte de numerário, bens ou valores;
XII – controle de acesso em portos e aeroportos;
XIII – outros serviços que se enquadrem nos preceitos desta Lei, na forma do regulamento.
[7]Art. 4 – O exercício da atividade de vigilância patrimonial, cuja propriedade e administração são vedadas a estrangeiros, dependerá de autorização prévia do DPF, por meio de ato do Coordenador-Geral de Controle de Segurança Privada, publicado no Diário Oficial da União – DOU, mediante o preenchimento dos seguintes requisitos:
[8]Art. 20. O exercício da atividade de transporte de valores, cuja propriedade e administração são vedadas a estrangeiros, dependerá de autorização prévia do DPF, através de ato do Coordenador-Geral de Controle de Segurança Privada, mediante o preenchimento dos seguintes requisitos:
[9] Art. 74. O exercício da atividade de curso de formação, cuja propriedade e administração são vedadas a estrangeiros, dependerá de autorização prévia do DPF, mediante o preenchimento dos seguintes requisitos:
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